«15 سوال بدون پاسخ» به عنوان ضعف بزرگ در برنامهریزی دولت برای بخش مسكن خودنمایی میكند.
برنامه پنجم درباره چالشهای مهم بازار مسكن همچون مهار رشد نرخ اجارهبها، كمبود مسكن و مهار قیمت زمین راهكار صریح و فنی ارائه نكرده است.
مركز پژوهشهای مجلس بخشهایی از فصل اقتصادی لایحه برنامه پنجم را كه به حوزه مسكن مربوط میشود، بررسی كرده و در نقد آنچه دولت تحت عنوان برنامهریزی 5ساله برای این بخش در نظر گرفته، اعلام كرده است: «در این برنامه هیچگونه هدف معینی قابل استخراج نیست و دولت در برنامه 5 ساله پیشنهادی، نه تنها به موارد چالشی بخش مسكن توجهی نكرده، بلكه برای آنها تكلیفی هم تعیین نكرده است.»
ضعف بزرگی كه مركز پژوهشهای مجلس به محتوای بخش مسكن در برنامه پنجم وارده كرده، عدم توجه به 45 شاخص تعریف شدهای است كه سازمان مدیریت و برنامهریزی در سال 78 و در هنگام تدوین برنامه سوم، آنها را لحاظ كرد.
مركز پژوهشها برای اثبات این بیتوجهی، 15 سوال بدون پاسخ درباره «آینده بازار مسكن و اینكه چگونه قرار است قیمت زمین مهار شود، نرخ رشد اجارهبها آرام بگیرد، كمبود مسكن تا 5 سال دیگر جبران شود» را در لایحه برنامه پنجم شناسایی كرده است.
بر اساس این گزارش ، در كل لایحه برنامه پنجم فقط 8 ماده به بخش مسكن –مهمترین بخش اقتصادی كشور- مربوط میشود كه مهمترین آن، ماده 149 است كه طبق آن، دولت موظف میشود برای ساخت واحدهای مسكونی كوچك مخصوص اجاره به زوجهای جوان، زمین ارزان قیمت و تسهیلات بانكی ارائه كند.
این در حالی است كه طبق اعلام مركز پژوهشها، محتوای ماده 149 در قانون ساماندهی مسكن مصوب سال 87 نیز آمده است و عملا نیازی به تكرار آن در برنامه پنجم نیست.
نه اهداف كمی معلوم است، نه اهداف كیفی
گزارش رسمی مركز پژوهشهای مجلس درباره بررسی لایحه برنامه پنجم در بخش مسكن به شرح زیر است:
برنامه پنجم توسعه در حالی تقدیم مجلس شده است كه اهداف كمی و كیفی آن در افق 5 ساله مشخص نیست و امكاناتی كه برای رسیدن به اهداف وجود دارد نیز نامشخص نیست. حال در چنین فضایی نقد برنامه از حیث محتوا و از حیث قابلیت حصول اهداف، اساسا موضوعیت ندارد، اما میتوان آن را از حیث شكلی مورد بررسی قرار داد.
ماده (149): در این ماده دولت اجازه مییابد كه ضوابط طراحی الگوی مسكن ایرانی- اسلامی را تا پایان سال اول برنامه تدوین و ابلاغ كند و همچنین از تولید و عرضه واحدهای كوچك از طرق مختلف و از جمله كمك بلاعوض حمایت كند.
ماده(150): در این ماده شهرداریها مكلف میشوند كه در پروانههای ساختمانی صادره بنویسند كه رعایت مقررات ملی ساختمان الزامی است و در صورت رعایت آن موازین، برایشان پایان كار صادر كنند. متخلفین از این امر تهدید به مجازات مالی شدهاند. در این ماده همچنین بر بیمه مسوولیت مجریان و طراحان و نیز بیمه كیفیت ساختمان به مدت ده سال تاكید شده است.
ماده (151): در این ماده برای ترویج الگوهای معماری و شهرسازی ایرانی- اسلامی در شهرها و روستاها سه اقدام لازم دانسته شده است: الف) تشكیل شورای معماری ایرانی- اسلامی، ب) تدوین ضوابط طرحهای مناسبسازی ساختمانها و فضاهای شهری و روستایی برای معلولین جسمی حركتی، ج) بازنگری در سرفصل و محتوای دروس رشتههای معماری با رویكرد آشنایی و توجه به معماری و شهرسازی ایرانی- اسلامی.
ماده (152): در این ماده شورای معماری ایرانی- اسلامی موظف به تدوین ضوابط و مقررات ساختنما شده و همه موظف به رعایت آن و تهدید شدهاند كه در صورت عدم اجرای آن، جریمه میشوند.
ماده(153): این ماده ناظر بر تحقق توسعه پایدار شهری و روستایی است و در بند «الف» آن ملغمهای از جملات غیرمتجانس نظیر «ساماندهی تعاملات اقتصادی، اجتماعی و كالبدی» و «صیانت از اراضی كشاورزی و ممنوعیت تغییر كاربری اراضی كشاورزی» ذكر شده است.
ماده(154): در این ماده شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مكلف به احصای مناطق ویژه نیازمند بهسازی و نوسازی در بافتهای فرسوده شده است و دستگاههای اجرایی ذیربط نیز موظف به احیای بافتهای فرسوده و نامناسب روستایی شدهاند.
ماده (155): این ماده در مورد جلوگیری از ایجاد سكونتگاههای غیررسمی با تاكید بر طرحهای هادی روستایی است.
ماده (156): این ماده برای حل معضل تعیین حدود املاك واقع در شهرهای كوچك و روستاها و صدور اسناد مالكیت، روشی را ارائه نموده است كه البته خالی از اشكال نیست.
هدف معینی قابل استخراج نیست
همچنانكه ملاحظه میشود، از مواد مرتبط با بخش مسكن هیچگونه هدف معینی قابل استخراج نیست. بهطور مثال معلوم نیست هدفگذاری برنامه برای پنج سال بعد در بعد شهرسازی چیست؟ قرار است در این بعد چه اتفاقی بیافتد كه به خاطر آن اولا شورای معماری ایرانی- اسلامی تشكیل میشود، ثانیا تدوین ضوابط و مقررات در دستور كار قرار میگیرد و معلوم نیست اگر این شورا تشكیل نشود یا آن مقررات تدوین نشود، كدام هدف برنامه پنجم توسعه معطل میماند. این در حالی است كه تاكنون شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای تصمیمگیری در چنین مواردی فعال بوده است.
گفتنی است كه مواد مرتبط با بخش مسكن و شهرسازی فاقد هرگونه هدفگذاری كمی است تا از این طریق مشخص شود كه در طول اجرای برنامه كشور تا چه اندازه به اهدافش نزدیك شده است. به عبارت دیگر نمیتوان میزان موفقیت، انحراف یا شكست برنامههای سالانه را كه در راستای تحقق برنامه پنجساله تدوین میشود، مورد رصد یا تجزیه و تحلیل قرار داد. در برنامه پنجساله پیشنهادی به موارد چالشی این حوزه از حاكمیت، اساسا توجهی نشده و تكلیفی برای آنها تعیین نشده است. مثلا حتی اشاره نشده است كه كشور چقدر كمبود مسكن دارد و چه میزان از كمبود و نیاز مسكن كشور در سنوات یا تا پایان برنامه پنجم تامین خواهد شد یا شاخصهای ذیربط در این بخش چه تحولی خواهند یافت و از چه میزان به چه میزانی خواهند رسید.
سوالات بدون جواب در برنامه
سازمان مدیریت و برنامهریزی در سال 1378 و در هنگام تدوین برنامه سوم توسعه، 45 شاخص برای بخش مسكن و شهرسازی تعریف كرده كه به هیچیك از آنها در لایحه برنامه پنجم توسعه اشاره نشده است. با دانستن وضعیت هریك از این شاخصها و آگاهی از شاخص مطلوب، میتوان برای انتهای برنامه پنجم وضعیت هر شاخص را تعیین و برای تحقق آن در سنوات برنامه، برنامهریزی كرده و اگر نیازمند به وضع قوانین و مقررات هست، آنها را پیشبینی كرد. برای روشن شدن موضوع در ذیل به برخی از این شاخصها اشاره و سوالهای مربوطه مطرح میشود.
1 - شاخص نسبت بهای مسكن به درآمد خانوار اكنون چگونه است و در انتهای برنامه به چه حدی خواهد رسید و برای بهبود این شاخص چه برنامهای تدوین شده است؟
2 - وضعیت فعلی شاخص نسبت اسكان غیررسمی به رسمی چگونه است و در آینده چگونه خواهد بود؟
3 - مسكن در تولید ناخالص ملی هماكنون دارای چه سهمی است و در انتهای برنامه پنجم چه میزان خواهد بود و چه اقداماتی برای گذر از میزان فعلی به میزان پنج سال بعد اندیشیده شده است؟
4 - برای كاهش نرخ رشد اجارهها چه اقداماتی قرار است انجام شود و وضعیت آینده نسبت به امروز چگونه پیشبینی میشود؟
5 - برای استانداردسازی مصالح ساختمانی چه اقداماتی خواهد شد و وضعیت كیفی مصالح در انتهای برنامه پنچساله پنجم چگونه خواهد شد؟
6 - از تولید مسكن استیجاری چگونه و با چه ابزاری حمایت خواهد شد، شاخص مسكن استیجاری به كل مسكن اكنون چه میزان است و در افق برنامه پنجم توسعه به چه میزان خواهد رسید؟
7 - شاخص تراكم خانوار اكنون چه میزان است و در پایان برنامه چه مقدار خواهد بود؟
8 - هزینه سرانه خدمات شهری به درآمد خانوار در حال حاضر چه شاخصی دارد و شاخص آن در آینده چه میزان خواهد بود؟
9 - نسبت تراكم شهری اكنون چند نفر در هكتار است و در انتهای برنامه پنجم توسعه چه مقدار خواهد بود و چگونه این تغییر انجام خواهد شد؟
10 - شاخص قیمت زمین از چه پارامترهایی تبعیت میكند و چه میزان است و در آینده قرار است چگونه قیمت زمین مهار شود و تابع چه پارامترهایی باشد؟
11 - در حال حاضر میزان سرمایهگذاری انبوهسازان در تولید مسكن كشور (بدون احتساب وامهای بانكی) چه میزان است و در انتهای برنامه چه مقدار سرمایه در تولید مسكن كشور جذب شود. راهكارهای جذب سرمایه در برنامه چگونه پیشبینی شدهاند؟
12 - چند درصد از روستاهای كشور دارای طرح هادی هستند و این شاخص در انتهای برنامه به چند درصد خواهد رسید؟
13 - میزان نظارت بر طرحهای شهرسازی و معماری در حال حاضر چه وضعیتی دارد؟ و در انتهای برنامه چه وضعیتی خواهد داشت و برای رسیدن به وضعیت مطلوب، دولت چه برنامهای دارد و چه ابزارهایی لازم است تا به این برنامهها دستیابد؟
14 - توزیع جمعیت در شهرها و ارتباط آنها با مراكز تجاری- خدماتی- رفاهی در آنها چگونه است و دولت برای انجام اصلاحات چه برنامههایی دارد؟
15 - اكنون چند درصد از بافتهای شهری كشور فرسوده هستند. برنامه كشور برای بهسازی این بافتها چیست؟ و بر اساس رویكردهای برنامه، چند درصد از بافتهای فرسوده تا پایان برنامه پنجم بهسازی خواهند شد؟
به نظر میرسد سوالات فوق و سوالات مشابه به طور كلی مدنظر تنظیمكنندگان متن برنامه پنجم نبوده و دولت در تنظیم برنامه، نگاه سیستمی نداشته است.در ضمن پاسخ به سوالات فوق، منفك از امكانات كشور چه از حیث منابع مالی و چه از حیث زیرساختهای صنعتی و غیره امكانپذیر نیست و تغییر نگرشها و اصلاح روشهای رایج و اعمال رویكرد سیستمی در تنظیم برنامه، امری بدیهی و الزامی به نظر میرسد.
با توجه به محدودیت منابع، دولت باید متكی بر شناخت از منابع مالی و منابع انسانی از یك سو و زیرساختهای موجود و همچنین الزام در بهبود عملكردها از سوی دیگر برنامه قابل اجرایی را طراحی كند تا تحقق اهداف برنامه را تضمین كند.
پیشنهاد «حذف و اصلاح» در مركز پژوهشها
مركز پژوهشهای مجلس در پایان گزارشی كه در آن به نقد و بررسی بخش مسكن در برنامه پنجم پرداخته، پیشنهادهایی برای اصلاح مفاد برنامه مطرح كرده است:
بر پایه همین گزارش ، در ماده 149 لایحه برنامه پنجم آمده است: دولت باید برای حمایت از تولید و عرضه واحدهای مسكونی كوچك توسط بخش غیردولتی برای اجاره به زوجهای جوان و گروههای كم درآمد، با تخصیص سهم مناسبی از منابع احداث مسكن، شامل زمین ارزانقیمت یا رایگان، واگذاری بناهای ناتمام متعلق به دستگاههای اجرایی یا منابع حاصل از واگذاری بناها و زمینهای مذكور، تسهیلات بانكی، اعتبارات وجوه اداره شده و یارانهای و كمك بلاعوض و منابع صندوق توسعه ملی، برنامهریزیهای لازم را انجام دهد.
این در حالی است كه مركز پژوهشهای مجلس به دنبال ارائه این ماده واحده، توضیح داده كه مطالب این ماده واحده در قوانین موضوعه از جمله قانون حمایت از عرضه و تولید مسكن –مصوب سال 1387- آمده است.
این مركز درباره ماده 149 پیشنهاد كرد: منابع صندوق توسعه ملی در اختیار دولت نیست و سایر موارد مندرج در ماده 149 در اختیار دولت است و نیاز به قانون جدید ندارد؛ بنابراین پیشنهاد میشود این بند از ماده 149 و در نتیجه كل ماده 149 حذف شود.
این گزارش می افزاید ، در ماده 150 لایحه آمده است كه به منظور مقاومسازی ساختمانها و اصلاح الگوی مصرف -به ویژه انرژی- در بخش ساختمان و مسكن این اقدامات باید انجام شود: شهرداریها مكلفند نسبت به درج الزام رعایت مقررات ملی ساختمان در پروانههای ساختمانی اقدام كنند و صدور پایان كار برای واحدهای احداث شده بر مبنای این پروانهها، مشروط به رعایت كامل این مقررات خواهد بود؛ این در حالی است كه متخلفان از مقررات ملی ساختمان اعم از طراح، ناظر، مجری، مالك و مشابه آن بر اساس آییننامهای كه به تصویب هیات وزیران میرسد، علاوه بر جبران خسارت، باید جریمه نیز پرداخت كنند.
نظر مركز پژوهشهای مجلس درباره این ماده واحده به این شرح است: مقاومسازی ساختمانها و اصلاح ساخت و ساز به میزان كافی قانون دارد و بخشنامههای صادره بدون تضمینهای الزامآور، تا به امروز نتوانسته اطمینان اجرای آنها را ایجاد كند و باید تضمینهای محكمتری برای اجرای قوانین و مقررات تصویب شود. در عین حال لازم است كه مسوولیت هرگونه خرابی در ساختوسازها تا مدت معقولی بر عهده سازندگان گذاشته شود.
مركز پژوهشها همچنین در این رابطه پیشنهاد كرده كه هرگونه خسارت ناشی از عدم رعایت مقررات ملی ساختمان متوجه سازنده بنا است و مهندسین طراحی و اجرا، هر یك به سهم خود در مقابل حوادث به وجود آمده مسوولیت دارند.
همچنین مركز پژوهشهای مجلس در ادامه بررسی ماده واحدههای پیشنهادی دولت برای بخش مسكن در برنامه پنجم پیشنهاد حذف ماده 151 را نیز به مجلس ارائه كرد.
دولت در این ماده واحده آورده است: برای ترویج الگوهای معماری و شهرسازی ایرانی – اسلامی با تركیب وزیر مسكن و شهرسازی، رییس شورا، وزیر كشور، معاون برنامهریزی و نظارت راهبردی رییسجمهور، رییس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و 3 تا 5 نفر از اساتید، خبرنگاران و متخصصین در رشته معماری و یك نفر از صاحبنظران حوزوی بنا به پیشنهاد رییس شورا و با حكم رییسجمهور و با وظایف اصلی زیر تشكیل میشود: بررسی، تدوین و تصویب سیاستها، برنامهها، اصول و ضوابط و مقررات مرتبط با معماری ایرانی –اسلامی بناها، به ویژه بناهای بلند مرتبه و تاثیر گذار در سیما و منظر شهرها و روستاها، بررسی و تصویب طرحهای معماری بناهای عمومی و دولتی در مقیاسهای ملی و بینالمللی و تصویب ساز و كارهای لازم برای بناهای عمومی و خصوصی در مقیاسهای محلی و منطقهای، ترویج فرهنگ معماری ایرانی – اسلامی از طریق تحقیق، پژوهش، اطلاعرسانی، برگزاری همایشهای تخصصی داخلی و خارجی و حمایت از الگوسازی.
به دنبال پیشنهاد حذف كامل ماده 151 برنامه پنجم، ماده 152 نیز از نظر مركز پژوهشها باید از لایحه برنامه پنجم حذف شود.
دولت در این ماده واحده آورده است: كلیه مالكین و سازندگان موظفند نسبت به رعایت اصول معماری اسلامی –ایرانی معماری بومی، در طراحی و ساخت نمای ساختمانهای خود براساس ضوابط و مقرراتی كه تا پایان سال دوم برنامه به تصویب شورای معماری ایرانی – اسلامی میرسد، اقدام كنند.
این گزارش می افزاید ، دولت همچنین در ماده 156 از این لایحه تاكید كرده كه به منظور صدور سند مالكیت املاك واقع در بافت مسكونی شهرهای زیر 12000 نفر جمعیت و روستاها، وزارت مسكن و شهرسازی – بنیاد مسكن انقلاب اسلامی – موظف است به نمایندگی از طرف متقاضیان، برای شهرهای مذكور و روستاهای دارای شورای اسلامی و مراكز دهستان نقشه تفكیكی وضع موجود را تهیه و به اداره ثبت اسناد و املاك ارسال كنند، این در حالی است كه نقشههای تفكیكی تهیه شده نیاز به تایید سایر مراجع دولتی ندارد و ادارات ثبت اسناد و املاك باید بر اساس آن اقدام نمایند.
در ادامه ارائه این ماده واحده، مركز پژوهشهای مجلس به دلیل تكراری بودن، پیشنهاد حذف كامل آن را داده است.